I. Introduction
Le Conseil des marchés de capitaux de Türkiye (« SPK » ou le « Conseil ») a décidé, le 17 septembre 2026, la liquidation de 131 fonds d’investissement fondés par sept sociétés de gestion de portefeuille. Selon le communiqué de la SPK du 23 septembre, ces fonds comptaient 455 758 investisseurs individuels. La loi n° 7596 relative à certains fonds d’investissement dont la liquidation a été décidée (« loi n° 7596 »), publiée le 27 octobre 2026, et les principes d’application annoncés le même jour par la SPK fixent les modalités des paiements à effectuer aux investisseurs des fonds encore en liquidation.
Les investisseurs dont la perte n’est pas couverte à l’issue de la liquidation peuvent demander devant la juridiction administrative la réparation du préjudice résultant du manquement de la SPK à son obligation de surveillance et de contrôle. Il faut pour cela établir un manquement imputable au Conseil et l’incidence de ce manquement sur le préjudice.
La présente note examine d’abord l’obligation de surveillance et de contrôle de la SPK ainsi que les conditions dans lesquelles les investisseurs peuvent introduire un recours de plein contentieux (II). Elle analyse ensuite les décisions de justice relatives à la responsabilité administrative de la SPK (III).
Les prétentions à un paiement prioritaire des investisseurs dont l’ordre de rachat n’a pas été exécuté et dont les parts sont suivies sur le sous-compte de blocage des parts (PBLK), ainsi que les voies de recours correspondantes, ne relèvent pas de la présente note.
II. L’obligation de surveillance de la SPK et le recours de plein contentieux
L’article 125 de la Constitution oblige l’administration à réparer le préjudice résultant de ses propres actes et agissements. L’article 167, qui prévoit l’adoption de mesures pour le fonctionnement sain et régulier des marchés monétaires et des marchés de capitaux, constitue le fondement constitutionnel de la mission publique dans ce domaine.
La loi n° 6362 sur les marchés de capitaux (« LMC ») a pour objet la protection des droits et intérêts des investisseurs et confère à cette fin au Conseil des missions et pouvoirs de réglementation, de surveillance et de contrôle. Les articles 88 et 89 de la LMC régissent le contrôle fondé sur les risques, l’obtention d’informations et de documents et l’examen des registres. Les articles 96 et 97 prévoient des pouvoirs d’intervention contre les activités illégales et la dégradation de la structure financière. Pour les fonds relevant du communiqué sur les principes relatifs aux fonds d’investissement (III-52.1), les comptes et opérations du fondateur, du gestionnaire et du dépositaire du portefeuille relatifs au fonds sont soumis au contrôle du Conseil.
La responsabilité administrative peut être engagée lorsque cette obligation de surveillance et de contrôle est méconnue par une faute de service. La faute de service apparaît lorsque le service public ne fonctionne pas, fonctionne tardivement ou fonctionne mal. Pour que la faute de service ouvre droit à réparation, il faut un préjudice réel et déterminable ainsi qu’un lien de causalité adéquat entre la faute et le préjudice. Cette appréciation consiste à rechercher si la perte aurait pu être évitée, ou dans quelle mesure elle aurait pu être réduite, si le Conseil était intervenu à temps.
Lorsque la SPK, par une faute de service, n’exerce pas le contrôle nécessaire ou tarde à intervenir, la voie à suivre consiste en principe, conformément à l’article 13 de la loi n° 2577 sur la procédure administrative contentieuse (« LPAC »), à demander d’abord réparation au Conseil puis, en cas de rejet exprès ou implicite, à introduire un recours de plein contentieux fondé sur l’agissement administratif. Selon la règle générale de la LPAC, la demande prévue à l’article 13 doit être présentée dans un délai d’un an à compter de la connaissance de l’agissement administratif et, en tout état de cause, de cinq ans à compter de la date de celui-ci. Pour déterminer le point de départ du délai, il est également tenu compte du moment à partir duquel l’investisseur était en mesure de connaître le préjudice et son lien avec la carence de contrôle. En cas de rejet total ou partiel de la demande, le recours doit en principe être introduit dans les soixante jours suivant le jour de la notification du rejet. Si la SPK ne répond pas dans les trente jours, le délai de recours de soixante jours commence à courir le jour suivant l’expiration du délai de réponse.
III. La responsabilité administrative de la SPK dans la jurisprudence
L’une des questions les plus fréquemment posées par les investisseurs des fonds qui envisagent une action en réparation contre la SPK est de savoir s’il existe un précédent susceptible d’éclairer la crise actuelle des fonds. S’agissant de la crise des fonds portée à l’attention du public à partir du 17 septembre, il n’existe pas encore de précédent pouvant servir d’exemple direct quant à la responsabilité de surveillance de la SPK. Il existe toutefois des décisions de justice pouvant servir de guide en ce qui concerne la responsabilité de l’administration et, en particulier, celle de la SPK.
Dans ce cadre, certaines décisions rendues dans les litiges relatifs à İmar Bankası revêtent une importance particulière. Dans les faits à l’origine de ces décisions, İmar Bankası, bien que son agrément d’intermédiation eût été retiré en 1990, a continué à collecter des fonds par voie d’annonces et de publicités sous couvert de ventes de titres de la dette publique intérieure (« DİBS ») sans détenir les titres correspondants. Le 2 décembre 2005, la 13e chambre du Conseil d’État a condamné la SPK et l’Agence de réglementation et de supervision bancaire (« BDDK »), qui n’avaient pas empêché cette activité à temps, à réparer le préjudice de l’investisseur, avec les intérêts légaux, à parts égales[1]. Le 4 mai 2006, l’Assemblée des chambres du contentieux administratif du Conseil d’État a cassé ce jugement pour un motif de procédure, la demande indemnitaire fondée sur la carence de contrôle ayant été présentée dans la même requête qu’une demande d’annulation dirigée contre un décret du Conseil des ministres[2]. La décision de la 13e chambre n’en fournit pas moins, pour les affaires de fonds actuelles, une base importante pour examiner quels signaux le Conseil pouvait percevoir et à quel moment, et si les mesures qu’il pouvait prendre à ce stade auraient permis d’éviter la perte[3].
L’affaire Derborsa figure également parmi les décisions pouvant être prises en compte dans l’appréciation de la responsabilité de la SPK au regard de la crise des fonds. Dans cette affaire, deux investisseurs ayant ouvert un compte joint chez Derborsa en 1996 avaient donné procuration à un mandataire pour effectuer leurs opérations d’achat et de vente. L’examen mené après le décès de l’un des titulaires du compte a révélé que le mandataire avait abusé de ce pouvoir en transférant certaines actions, à l’insu des investisseurs, sur son propre compte et sur les comptes de tiers. Le 1er tribunal de commerce d’Istanbul a ordonné la restitution d’une partie des actions litigieuses et le paiement des dividendes correspondants.
Lors de l’exécution du jugement du tribunal de commerce, la SPK a toutefois interprété la responsabilité de Derborsa comme limitée à certaines actions Tüpraş. Le Conseil a décidé que la contre-valeur de ces actions serait bloquée auprès de Takasbank et que les autres valeurs appartenant à Derborsa seraient restituées. Le 6e tribunal administratif d’Ankara, constatant que le Conseil avait mal appliqué le jugement du tribunal de commerce et que la restitution avait empêché le recouvrement des créances, a annulé la décision du Conseil et condamné la SPK à des dommages-intérêts. Ce jugement a été confirmé par le Conseil d’État et est devenu définitif[4]. L’affaire Derborsa montre que la dette de l’intermédiaire envers l’investisseur et la responsabilité indemnitaire de la SPK résultant de son propre acte ayant empêché le recouvrement peuvent être appréciées séparément.
Le moment auquel la SPK prend ses mesures et l’aptitude de celles-ci à prévenir le préjudice ont également été examinés dans certaines décisions. Ainsi, dans un litige né des augmentations de capital en numéraire d’une société sportive cotée, le requérant, qui avait auparavant acquis des actions de la société, a participé à l’augmentation de capital de 2012 en versant 63 000 TL, puis a quitté la société en 2014 en vendant ses actions. Il a réclamé 109 740 TL de dommages-intérêts en soutenant que la SPK avait autorisé la première augmentation sans veiller à une information suffisante des investisseurs alors qu’elle connaissait la situation financière de la société et les problèmes affectant ses communications financières. Dans sa décision du 22 décembre 2022, la 13e chambre du Conseil d’État a relevé que l’approbation du prospectus par la SPK ne garantissait pas l’exactitude des informations qu’il contenait[5]. La chambre a tenu compte de ce que la SPK, lors de l’examen de la première demande, avait exigé de la société un nouveau rapport d’évaluation, la mention dans le prospectus que l’actionnaire de contrôle, le club sportif, participerait à l’augmentation en compensant sa créance sur la société avec sa dette de libération du capital au lieu d’apporter des liquidités, ainsi que la correction des états financiers concernés. Lors de ses examens ultérieurs, le Conseil avait en outre infligé des sanctions relatives aux états financiers et à l’obligation d’information du public et avait classé la demande d’augmentation suivante. La chambre a jugé critiquable l’absence d’avis défavorable du Conseil sur les administrateurs indépendants élus en violation de la procédure, mais n’a pas établi de lien de causalité adéquat entre ce choix et la perte de l’investisseur. Concluant que les mesures nécessaires avaient été prises à temps, elle a confirmé le rejet.
Dans les affaires de forex, les investisseurs soutenaient que les pertes subies dans des opérations à fort effet de levier résultaient de ce que la SPK n’avait pas réglementé le marché à temps et avec une rigueur suffisante et n’avait pas contrôlé la publicité trompeuse des intermédiaires. À l’appui de cette thèse, ils invoquaient également l’abaissement par le Conseil, en 2017, du levier maximal de 100:1 à 10:1. Les tribunaux de première instance ont constaté que la SPK avait réglementé les opérations de forex dès 2011, les avait réservées aux établissements agréés, avait procédé à des contrôles réguliers et avait sanctionné les activités non autorisées. Ils ont également relevé que les formulaires d’information sur les risques remis aux investisseurs lors de l’ouverture du compte indiquaient qu’ils pouvaient subir des pertes si les cours évoluaient à l’encontre de leurs anticipations. Appréciant ces éléments dans leur ensemble, les tribunaux ont attribué la perte pour l’essentiel à la réalisation d’un risque d’opération connu des investisseurs dès l’origine et n’ont pas établi de lien de causalité adéquat entre le contrôle de la SPK et le préjudice. Par ses décisions des 21 mai et 23 octobre 2024, la 13e chambre du Conseil d’État a confirmé le rejet des recours[6].
IV. Conclusion
L’investisseur d’un fonds dont la perte n’est pas couverte à l’issue de la liquidation peut demander réparation à la SPK dans la mesure où il démontre que sa perte résulte d’un acte de la SPK ou du manquement de celle-ci à son obligation de surveillance et de contrôle. L’appréciation de la faute dans le dossier İmar Bankası et l’affaire Derborsa montrent que, même lorsque le préjudice a été causé par un organisme privé, la responsabilité du Conseil résultant de son propre acte ou de sa propre carence peut être examinée. Les décisions relatives à l’augmentation de capital et au forex soulignent quant à elles l’importance d’identifier correctement l’origine de la perte dans cet examen. La réparation suppose que le Conseil ait manqué à son obligation de surveillance et de contrôle et que ce manquement ait causé ou aggravé la perte de l’investisseur.
À notre avis, les paiements effectués par voie de liquidation et de recouvrement dans le cadre de la loi n° 7596 ne font pas obstacle à un recours de plein contentieux fondé sur la faute de service propre de la SPK. Toutefois, les montants recouvrés dans le régime de liquidation prévu par la loi n° 7596 seront déterminants pour le calcul du préjudice. Les délais de l’article 13 de la LPAC pouvant courir pendant la liquidation, l’investisseur doit apprécier le délai de sa demande au regard des dates de son propre dossier. Lorsque le préjudice est né et que son montant se précise au cours de l’instance, le montant réclamé dans la requête peut être augmenté une seule fois, moyennant le paiement des droits, jusqu’au jugement définitif, conformément à l’article 16/4 de la LPAC.
La présente note a été préparée à des fins d’information générale sur la base de la législation en vigueur et des décisions de justice accessibles à la date de sa publication. Elle ne constitue ni un avis ni un conseil juridique. Les conditions, les délais et l’issue d’une demande d’indemnisation et d’un recours de plein contentieux contre la SPK varient selon le fonds dont l’investisseur détient des parts, l’historique de ses opérations et les paiements effectués au cours de la liquidation. L’application directe des explications de cette note à un cas concret peut conduire à des résultats erronés ou incomplets. Nous recommandons donc de consulter un avocat avant toute démarche.
[1] Conseil d’État, 13e chambre, 02.12.2005, E. 2005/2625, K. 2005/5753.
[2] Conseil d’État, Assemblée des chambres du contentieux administratif, 04.05.2006, E. 2006/109, K. 2006/353.
[3] Le cours des litiges İmar Bankası a ensuite été modifié par la loi n° 5667. Cette loi a institué un mécanisme de paiement financé par des DİBS d’émission spéciale émis par le Trésor. Le régime applicable au principal et aux intérêts a ainsi été étendu aux affaires DİBS pendantes devant la juridiction administrative. C’est pour cette raison que, le 19 octobre 2022, la 13e chambre du Conseil d’État a cassé, dans un autre dossier, un jugement de condamnation partielle rendu contre la SPK et la BDDK. La Cour constitutionnelle (« AYM »), qui range la surveillance des marchés financiers parmi les obligations de l’État, a également déclaré irrecevables, dans ses décisions Turgay Şen et Mehmet Fatih Akın et autres, les griefs tirés du droit de propriété, cette voie spéciale n’ayant pas été épuisée.
[4] 1er tribunal de commerce d’Istanbul, 08.12.1999, E. 1997/1093, K. 1999/1225. 6e tribunal administratif d’Ankara, 12.06.2003, E. 2002/988, K. 2003/930. Conseil d’État, 13e chambre, 14.06.2005, E. 2005/972, K. 2005/3064 (confirmation) et 22.11.2005, E. 2005/9136, K. 2005/5605 (rejet de la demande de rectification). Ces décisions sont rapportées dans la décision de la section civile du Tribunal des conflits du 05.03.2007, E. 2006/68, K. 2007/24.
[5] Conseil d’État, 13e chambre, 22.12.2022, E. 2016/3806, K. 2022/4959.
[6] Conseil d’État, 13e chambre, 21.05.2024, E. 2019/3813, K. 2024/2307 et 23.10.2024, E. 2020/1282, K. 2024/4244. Sur la modification de la limite de levier, voir le communiqué n° III-37.1.b, Journal officiel du 10.02.2017, n° 29975.