I. Введение
Совет по рынкам капитала Турции («SPK» или «Совет») 17 сентября 2026 года принял решение о ликвидации 131 инвестиционного фонда, учреждённого семью компаниями по управлению портфелями. Согласно заявлению SPK от 23 сентября, число индивидуальных инвесторов этих фондов составляет 455 758. Закон № 7596 о некоторых инвестиционных фондах, в отношении которых принято решение о ликвидации («Закон № 7596»), опубликованный 27 октября 2026 года, и объявленные SPK в тот же день принципы применения определяют порядок выплат инвесторам фондов, ликвидация которых продолжается.
Инвесторы, убытки которых не будут покрыты по итогам ликвидации, вправе требовать в административном суде возмещения ущерба, возникшего вследствие ненадлежащего исполнения SPK своих обязанностей по надзору и контролю. Для этого необходимо доказать вменяемое Совету нарушение обязанности и влияние этого нарушения на ущерб.
В настоящей записке сначала рассматриваются надзорная и контрольная обязанность SPK и условия, при которых инвесторы могут предъявить иск о полном возмещении (II). Затем анализируются судебные решения об административной ответственности SPK (III).
Требования о приоритетных выплатах инвесторов, чьи поручения на погашение не были исполнены и чьи паи учитываются на субсчёте блокировки паёв (PBLK), а также способы их защиты в настоящей записке не рассматриваются.
II. Надзорная обязанность SPK и иск о полном возмещении
Статья 125 Конституции обязывает администрацию возмещать ущерб, причинённый её собственными действиями и актами. Статья 167, предусматривающая принятие мер для здорового и упорядоченного функционирования денежного рынка и рынка капитала, является конституционной основой публичной функции в этой сфере.
Закон № 6362 о рынке капитала («ЗРК») направлен на защиту прав и интересов инвесторов и с этой целью наделяет Совет функциями и полномочиями в области регулирования, надзора и контроля. Статьи 88 и 89 ЗРК регулируют риск-ориентированный надзор, получение информации и документов и проверку учётных записей. Статьи 96 и 97 предусматривают полномочия по вмешательству в случае противоправной деятельности и ухудшения финансового положения. В фондах, подпадающих под Коммюнике о принципах, касающихся инвестиционных фондов (III-52.1), счета и операции учредителя, управляющего и депозитария портфеля, относящиеся к фонду, подлежат контролю Совета.
Если указанная надзорная и контрольная обязанность нарушена вследствие служебной вины, может возникнуть административная ответственность. Служебная вина имеет место, когда публичная служба не функционирует вовсе, функционирует с опозданием или ненадлежащим образом. Чтобы служебная вина повлекла ответственность за ущерб, необходимы реальный и определимый ущерб и адекватная причинная связь между виной и ущербом. В рамках этой оценки исследуется, можно ли было предотвратить потерю или в какой мере уменьшить её, если бы Совет вмешался своевременно.
Если SPK вследствие служебной вины не провёл необходимый контроль или промедлил с вмешательством, то по общему правилу, согласно статье 13 Закона № 2577 об административном судопроизводстве («ЗАС»), следует сначала потребовать возмещения от Совета, а в случае прямого или подразумеваемого отказа предъявить иск о полном возмещении, основанный на административном действии. По общему правилу ЗАС обращение в порядке статьи 13 должно быть подано в течение одного года с момента, когда стало известно об административном действии, и в любом случае в течение пяти лет с даты действия. При определении начала течения срока учитывается также, когда инвестор мог узнать об ущербе и о его связи с надзорным упущением. Если требование отклонено полностью или частично, иск по общему правилу предъявляется в течение шестидесяти дней со дня, следующего за уведомлением об отказе. Если SPK не отвечает в течение тридцати дней, шестидесятидневный срок на подачу иска начинает течь со дня, следующего за истечением срока для ответа.
III. Административная ответственность SPK в судебной практике
Один из вопросов, которые чаще всего задают инвесторы фондов, рассматривающие возможность иска о возмещении к SPK, состоит в том, существует ли прецедент, способный пролить свет на нынешний кризис фондов. Применительно к кризису фондов, оказавшемуся в центре общественного внимания с 17 сентября, прецедента, который мог бы служить прямым примером надзорной ответственности SPK, пока нет. Вместе с тем имеются судебные решения, которые могут служить ориентиром в вопросе об ответственности администрации и, в частности, SPK.
В этом контексте особое значение имеют некоторые решения, вынесенные по спорам, связанным с İmar Bankası. По обстоятельствам этих дел İmar Bankası, несмотря на отзыв в 1990 году её лицензии на посредническую деятельность, продолжала привлекать средства с помощью объявлений и рекламы под видом продажи государственных облигаций внутреннего займа («DİBS»), не имея соответствующих бумаг. 2 декабря 2005 года 13-я палата Государственного совета обязала SPK и Агентство по банковскому регулированию и надзору («BDDK»), своевременно не пресекшие эту деятельность, возместить убыток инвестора с законными процентами в равных долях[1]. 4 мая 2006 года Пленум палат по административным спорам Государственного совета отменил это решение по процессуальным основаниям, поскольку требование о полном возмещении, вытекающее из надзорного упущения, было заявлено в одном заявлении с требованием об отмене постановления Совета министров[2]. Тем не менее решение 13-й палаты даёт важную основу и для нынешних дел о фондах при исследовании того, какие признаки и когда мог заметить Совет и могли ли доступные ему на том этапе меры предотвратить потерю[3].
Решение по делу Derborsa также относится к числу решений, которые могут учитываться при оценке ответственности SPK в связи с кризисом фондов. По обстоятельствам дела два инвестора, открывшие в 1996 году совместный счёт в Derborsa, выдали представителю доверенность на совершение сделок купли-продажи. В ходе проверки, проведённой после смерти одного из владельцев счёта, было установлено, что представитель, злоупотребив полномочиями, без ведома инвесторов перевёл часть акций на свой счёт и на счета других лиц. 1-й коммерческий суд первой инстанции Стамбула обязал вернуть часть спорных акций и выплатить причитающиеся по ним дивиденды.
Однако при исполнении решения коммерческого суда SPK истолковал ответственность Derborsa как ограниченную определёнными акциями Tüpraş. Совет постановил, что эквивалент этих акций должен быть заблокирован в Takasbank, а остальные ценности, принадлежащие Derborsa, подлежат возврату. 6-й административный суд Анкары, установив, что Совет неверно применил решение коммерческого суда и что из-за возврата требования не удалось взыскать, отменил решение Совета и присудил возмещение с SPK. Это решение прошло проверку в Государственном совете и вступило в законную силу[4]. Дело Derborsa показывает, что долг посредника перед инвестором и ответственность SPK за ущерб, вызванный его собственным действием, воспрепятствовавшим взысканию, могут оцениваться раздельно.
В ряде судебных решений исследовались также своевременность мер, принятых SPK, и их пригодность для предотвращения ущерба. Так, в споре, возникшем из дополнительных эмиссий акций публичной спортивной компании, истец, ранее приобретший акции компании, участвовал в дополнительной эмиссии 2012 года, уплатив 63 000 лир, а в 2014 году вышел из компании, продав свои акции. Истец требовал возмещения в размере 109 740 лир, утверждая, что SPK, зная о финансовом положении компании и о проблемах в её финансовой отчётности, разрешил первую эмиссию, не обеспечив надлежащего информирования инвесторов. В решении от 22 декабря 2022 года 13-я палата Государственного совета указала, что утверждение проспекта SPK не гарантирует достоверности содержащихся в нём сведений[5]. Палата учла, что при рассмотрении первого заявления SPK потребовал от компании подготовить новый отчёт об оценке, раскрыть в проспекте, что контролирующий акционер, спортивный клуб, будет участвовать в эмиссии путём зачёта своего требования к компании против обязательства по оплате капитала вместо внесения денежных средств, и исправить соответствующую финансовую отчётность. При последующих проверках Совет также применил санкции в связи с финансовой отчётностью и обязанностью раскрытия информации и снял с рассмотрения следующее заявление об эмиссии. Палата сочла небезупречным то, что Совет не дал отрицательного заключения о независимых членах совета директоров, избранных с нарушением процедуры, однако не установила адекватной причинной связи между этим выбором и убытком инвестора. Придя к выводу, что необходимые меры были приняты своевременно, палата оставила решение об отказе в силе.
В делах о форекс инвесторы утверждали, что их убытки от операций с высоким кредитным плечом вызваны тем, что SPK своевременно и достаточно строго не урегулировал рынок и не контролировал вводящую в заблуждение рекламу посредников. В подтверждение они ссылались и на снижение Советом в 2017 году максимального плеча со 100:1 до 10:1. Суды первой инстанции установили, что SPK урегулировал операции форекс в 2011 году, ограничил их уполномоченными организациями, проводил регулярные проверки и применял санкции за деятельность без разрешения. Они также установили, что в формах уведомления о рисках, выдаваемых инвесторам при открытии счёта, разъяснялось, что при движении цены вопреки их ожиданиям они могут понести убытки. Оценив эти обстоятельства в совокупности, суды связали убыток главным образом с реализацией известного инвесторам с самого начала риска операций и не установили адекватной причинной связи между надзором SPK и ущербом. Решениями от 21 мая и 23 октября 2024 года 13-я палата Государственного совета оставила в силе отказ в исках[6].
IV. Заключение
Инвестор фонда, убыток которого не покрыт по итогам ликвидации, может требовать от SPK возмещения в той мере, в какой он способен показать, что убыток вызван действием SPK или ненадлежащим исполнением им обязанностей по надзору и контролю. Оценка вины в деле İmar Bankası и решение по делу Derborsa показывают, что и в случаях, когда ущерб причинён частной организацией, может исследоваться ответственность Совета за его собственное действие или бездействие. Решения о дополнительной эмиссии и о форекс, в свою очередь, подчёркивают важность правильного определения источника убытка при таком исследовании. Для возмещения необходимо, чтобы Совет нарушил обязанность по надзору и контролю и чтобы это нарушение вызвало или увеличило убыток инвестора.
По нашему мнению, выплаты в порядке ликвидации и возврата средств по Закону № 7596 не препятствуют предъявлению иска о полном возмещении, основанного на собственной служебной вине SPK. Однако суммы, возвращённые в рамках предусмотренного Законом № 7596 режима ликвидации, будут иметь значение при определении размера ущерба. Поскольку сроки статьи 13 ЗАС могут течь и во время ликвидации, инвестору следует оценивать срок обращения по датам своего собственного дела. Если ущерб возник и его размер уточнился в ходе разбирательства, сумма, указанная в исковом заявлении, может быть однократно увеличена согласно статье 16/4 ЗАС с уплатой пошлины до вынесения окончательного решения.
Настоящая записка подготовлена в целях общего информирования на основе законодательства, действующего на дату публикации, и доступных судебных решений. Она не является юридическим заключением или консультацией. Условия, сроки и исход требования о возмещении и иска о полном возмещении к SPK зависят от фонда, паи которого приобрёл инвестор, истории его операций и выплат, произведённых в ходе ликвидации. Прямое применение изложенных в записке пояснений к конкретному случаю может привести к ошибочным или неполным выводам. Поэтому до подачи какого-либо обращения мы рекомендуем проконсультироваться с адвокатом.
[1] Государственный совет, 13-я палата, 02.12.2005, E. 2005/2625, K. 2005/5753.
[2] Государственный совет, Пленум палат по административным спорам, 04.05.2006, E. 2006/109, K. 2006/353.
[3] Ход споров İmar Bankası впоследствии изменил Закон № 5667. Этот закон установил механизм выплат, финансируемый за счёт DİBS специального выпуска, эмитированных Казначейством. Тем самым режим основного долга и процентов был применён и в делах о DİBS, находившихся на рассмотрении административных судов. По этой причине 19 октября 2022 года 13-я палата Государственного совета отменила по другому делу решение о частичном возмещении, вынесенное против SPK и BDDK. Конституционный суд («AYM»), относящий надзор за финансовыми рынками к обязанностям государства, в решениях по делам Turgay Şen и Mehmet Fatih Akın и другие также признал жалобы на нарушение права собственности неприемлемыми ввиду неисчерпания этого специального средства.
[4] 1-й коммерческий суд первой инстанции Стамбула, 08.12.1999, E. 1997/1093, K. 1999/1225. 6-й административный суд Анкары, 12.06.2003, E. 2002/988, K. 2003/930. Государственный совет, 13-я палата, 14.06.2005, E. 2005/972, K. 2005/3064 (оставление в силе) и 22.11.2005, E. 2005/9136, K. 2005/5605 (отказ в пересмотре). Решения приведены в решении гражданской коллегии Суда по спорам о подсудности от 05.03.2007, E. 2006/68, K. 2007/24.
[5] Государственный совет, 13-я палата, 22.12.2022, E. 2016/3806, K. 2022/4959.
[6] Государственный совет, 13-я палата, 21.05.2024, E. 2019/3813, K. 2024/2307 и 23.10.2024, E. 2020/1282, K. 2024/4244. Об изменении предела кредитного плеча см. Коммюнике № III-37.1.b, Официальная газета от 10.02.2017, № 29975.